Predlog zakona o javnim nabavkama - dva koraka napred jedan nazad

Novi tekst za Kontrolor.rs

Javne nabavke iznose oko 10% ukupne privrede Srbije čime su druga po veličini stavka u konsolidovanom budžetu Srbije (posle penzije). Procenjuje se da godišnje između 400 i 800 miliona evra nestane u korupciji ili sličnim radnjama vezanim za javne nabavke. Posledično, javne nabavke predstavljaju izuzetno važno pitanje za našu privredu i društvo.

Postoje četiri ključna problema vezana za ovaj proces:

1. U javnim nabavkama javlja se raširena korupcija na svim nivoima koja odnosi između 10 i 20% ukupne vrednosti javnih nabavki!
2. U postupcima javnih nabavki učestvuje sve manje ponuđača što podrazumeva lakše nelojalno dogovaranje i vršenje uticaja na nabavljače. Sa prosečno 8 ponuđača po nabavci 2002. godine, došlo je do pada na svega 2 ili 3 po tenderu!
3. Zbog koruptivnosti ali i zbog zastarelosti i neefikasnosti procesa zabrinjavajuće je visok broj hitnih nabavki koje ne podrazumevaju postupak javne objave ili tendera!
4.  Zbog kompleksnosti procesa i često preoštrih uslova malim firmama otežan je pristup nadmetanjima za javne nabavke!

Prethodna lista ključnih problema ukazuje na ciljeve koje bi morala imati bilo koja reforma sistema javnih nabavki. Upravo u tom svetlu treba oceniti i predloženi zakon.

Glavne prednosti predloga zakona

Prvo, ovaj predlog otvara prostor za mnogo fleksibilniji sistem javnih nabavki koji podrazumeva nove modalitete pregovaračkog i selekcionog procesa ali i otvara prostor za e-nabavke i dinamičke nabavke. Možemo oceniti da ovakva rešenja doprinose pojednostavljivanju pojedinačnih procesa, njihovoj efikasnosti i otvaraju veći prostor za uključivanje malih i srednjih preduzeća u javne nabavke u većem obimu. Time se svakako utiče na deo neophodnih ciljeva svake reforme.

Drugo, ovaj zakon donosi inovacije koje imaju za cilj smanjenje koruptivne prirode celokupnog procesa. Tu pre svega mislimo na drugi deo predloga. Veoma važna inovacija je član 25, koji zabranjuje zapošljavanje radnika državne firme/institucije kod dobavljača u periodu od 2 godine . Takođe, član 28. donosi novu formu spoljne kontrole, instituciju građanskog nadzornika, koji može biti pojedinac, zaposleni ili organizacija koja bez nadoknade vrši javnu funkciju nadzora celokupnog procesa. Ovo ostavlja mogućnost transparentnijeg praćenja javnih nabavki, pogotovo u oblastima od posebne važnosti za javnost.

Glavne mane predloga

Najveći problem ovog zakonskog predloga je ostavljanje prostora za centralizaciju određenih vidova javnih nabavki. Centralizovane javne nabavke možda ponekad mogu biti jeftinije ali je njihovo planiranje, kao i distribucija informacija o potrebnim količinama, kvalitetu ili ceni izuzetno kompleksno. Državna administracija do sada nije uspevala da učini ni mnogo jednostavnije stvari.  Ovo takođe ostavlja prostor za selektivnu političku volju o tome koje nabavke će se centralizovati. Stoga, možemo očekivati smanjenje ukupne efikasnosti procesa javnih nabavki u grupi centralizovanih procesa ali i povećanje prostora za „visoku“ korupciju koja je veoma opasna po obimu i značaju.

Drugi problem sa ovim zakonom je opstanak mnogih diskrecionih prava agenata u čitavom procesu javnih nabavki. Na primer, član 7. tačka 9. u potpunosti ostavlja prostor za državna preduzeća da kredite nabavljaju i bez tendera, pa možemo očekivati nastavak prakse politički podobnih kredita, od državnih ili prijateljskih banaka, koji su netransparentni. Član 13. koji poštuje načelo zaštite životne sredine i energetske efikasnosti veoma je nejasan u vezi kriterijuma i ostavlja prostor za značajnu diskreciju i, , manipulacije u tumačenju. Svaka diskreciona moć stvara prostor za korupciju.

Predlozi za poboljšanja

Kako ovaj zakon tek ulazi u proceduru ostaje nam prostor da razmislimo o poboljšanjima koja bi uticala na kvalitet i snagu ovog zakona, pre svega, u suzbijanju korupcije:

1. Predlažemo da se u okviru postojećeg portala javnih nabavki otvori posebna stranica kojis bi prikazivala rezultate svakog pojedinačnog procesa (ko je dobio koji posao po kojoj ceni) javne nabavke, na slobodni uvid za javnost.
2. Predlažemo da se revidira član 7. tačka 7. Ili doda novi član zakona koji bi definisao da se odredbe zakona o javnim nabavkama posebno odnose i na sva državna preduzeća koja su zakonski ili efektivni monopolisti na svojem tržištu. Time bi se otklonila mogućnost dvojakog tumačenja navedene tačke i presekao kanal koji je do sada bio značajan izvor korupcije i neefikasnosti. 
3. Za male nabavke (ispod 400.000 RSD) koje ne podležu obavezama iz drugih doredbi zakona treba dodati i obavezu državnih firmi ili organa uprave da na svojim internet prezentacijama  objavljuju polugodišnje izveštaje za sve svoje male nabavke, uključujući kupovine preko narudžbenica (popis male nabavke robe, od koga je kupljeno šta i po kojoj ceni), opet, na slobodan uvid za javnost.

Zaključak

Pitanje javnih nabavki je od izuzetnog značaja. Predlog zakona svakako unosi dosta poželjnih inovacija u proces. Čak i bez unošenja promena ovaj zakon je prihvatljiv jer doprinosi povećanju konkurencije, efikasnosti, transparentnosti konkursa uz manji prostor za korupciju.

Međutim, ne treba se zavaravati da je zakon dovoljno oružije u borbi protiv korupcije koja je svakako ključno pitanje. Najvažniji faktor u suzbijanju ovog štetnog fenomena zapravo nije ni Parlament ni Vlada koji formulišu i donose bolji zakon, već sudovi koji moraju efektivnije i šire sprovoditi vladavinu prava. Bez snažnih sudova koji će pravedno sprovoditi odredbe novog zakona ne postoji mogućnost za smanjenje korupcije na prihvatljiv nivo. Kao što pri donošenju prethodnog zakona 2008. godine nije postojalo garancija da će se zakon dosledno primenjivati, tako ni danas ne smemo verovati da postoje takve garancije te da je donošenje zakona dovoljan uslov za smanjenje endemske korupcije u javnim nabavkama. Navedeni predlozi, koji mogu pomoći da ovaj zakonski predlog napravi značajniji iskorak, podstiču unutrašnju kontrolu nabavljača i transparentnost celokupnog procesa, mogu biti snažni mehanizmi u borbi protiv korupcije.